全国「两会」的议程正向广度及深度进展，出席会议的澳区全国人大代表、全国政协委员认真履职，既为参与国家事务管理出谋献策，也为澳门特区更好地融入和服务国家发展大局建言划策。昨日，澳区全国人大代表团提出建议，提请国务院为横琴粤澳深度合作区制定行政法规；而全国政协澳区常委刘雅煌、何润生，澳区委员马志毅、李佳鸣、叶兆佳、陈华强、邱庭彪则提交议案，建议推动国家层面为深合区立法，参考《中华人民共和国海南自由贸易港法》等国内外相关成功立法经验，开展「横琴深合区法」专家建议稿的撰写工作。

　　这是澳区全国人大代表、全国政协委员再次建议在国家层面为横琴深合区立法。实际上，在中共中央、国务院于二零二一年九月印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》之后，在翌年三月召开的第十三届全国人大第五次会议上，澳门代表团就由高开贤领衔，其它澳区全国人大代表附署并提交了建议，由全国人大常委会制定《中华人民共和国横琴粤澳深度合作区法》的议案，并提出有必要比照全国人大常委会于二零二一年六月审议通过的《海南自由贸易港法》，由全国人大常委会制定《中华人民共和国横琴粤澳深度合作区法》。随后，澳区全国人大代表刘艺良也曾与多位代表共同提交了《关于制定横琴粤澳深度合作区法律规范的建议》，建议从国家层面制定高位阶的法律，以解决横琴合作区在粤澳两地法律制度差异、跨境执法及民商事规则衔接等方面的障碍，保障合作区建设。而刘雅煌等全国政协委员，也曾向全国政协提交过相关的提案。

　　但不知为何，今次澳区全国人大代表团所建议立法的法律位阶，似有「退缩」的迹象，从过去的建议由全国人大常委会制定法律，「退」为由国务院制定行政法规；反而是全国政协澳区委员的提案，仍然是坚持由全国人大常委会立法的层次。

　　在过去几年来，笔者都是主张由全国人大常委会为横琴深合区立法。主要反映在二零二二年三月十九日的《横琴深合区法应列入全国人大立法计划》，二零二四年一月八日的《深合区跨省域面对两种制度主体法律应由中央制订》，及二零二五年二月十一日的《解决横琴深合区法律冲突还应由国家立法》。笔者分析认为，横琴粤澳深度合作区的法律框架应由全国人大或其常委会制定主体法律（上位法），以解决「一国两制」下跨境共管、规则衔接及变通适用内地民商事法律的权限问题。珠海或广东地方立法仅能作为「下位法」进行细则性执行，无法承担深合区特殊的制度创新。这是「共商共建共管」法理依据的要求，横琴深合区为粤澳合作，而非单纯的珠澳合作，行政位阶高，涉及跨境事务，应由最高国家权力机关授权或立法。也是突破法律适用瓶颈的需要，为了与澳门民商事规则衔接及国际接轨，需要变通适用《民法典》、《民事诉讼法》等全国性法律，此类权限属于全国人大。而且也是为了避免地方立法局限，广东省和珠海市人大的立法权有限，无法涵盖深合区内复杂的行政、司法及「软联通」的需求。因而建议采取「决定+附件」形式，由全国人大常委会制定具体的《横琴粤澳深度合作区法》或相关条例。

　　针对「横琴粤澳深度合作区法律应由全国人大立法」的观点，目前法律实践与学界讨论呈现出层次化的体系。目前深合区的主要法律保障是源于由广东省人大常委会制定的《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》，珠海市人大常委会也利用珠海经济特区的立法权进行制度创新，制定了《横琴粤澳深度合作区商事调解条例》，但有多位全国人大代表和专家提议由国家层级（全国人大或其常委会）进行专门立法，以解决法律位阶冲突和深层次改革授权的问题。多位澳区全国人大代表、全国政协委员及专家认为，现行的省级立法位阶较低，在处理与国家基本法律衔接时存在局限性。比如，制定民事基本法律（如《民法典》、《民事诉讼法》）属于全国人大的职权，若深合区需与澳门民商事规则衔接而涉及对国家基本法律的变通，省级人大无权处理，必须由全国人大授权或直接立法。而且目前深合区管理委员会的法律地位和行政主体属性在现行体制下仍有待进一步明确，由国家层级立法可为其「粤澳共商共建共管共享」的新体制提供更高位阶的保障。实际上，横琴深合区涉及到两个省级行政区划，两个不同制度，两种不同法域，甚至两种不同货币。这就需要由全国人大或其常委会行使立法权。否则，由广东省人大或其常委会，甚至是珠海市人大或其常委会制定的法律，其适用范畴就将不及于作为与广东省同级行政区划的澳门特区，而且珠海市的行政层级更是低于澳门特区，其所制订的深合区法律，更是不能「僭越」澳门特区。

　　全国人大为横琴粤澳深度合作区立法，是彰显国家主权、落实顶层设计的核心体现。横琴粤澳深度合作区的建设并非单纯的区域经济合作，而是国家层面的重大战略部署。习近平主席强调，建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件，其建设是深入实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重点举措，是丰富「一国两制」实践的重大部署。根据我国宪法和《立法法》规定，全国人大作为最高国家权力机关，行使国家立法权，负责制定涉及国家主权、国家重大战略部署的基本法律。合作区涉及内地与澳门两个法域的规则衔接、跨境治理，涉及海关监管、税收征管、民生保障等多个领域的制度创新，这些均属于国家事权范畴，超出了地方立法的权限范围。此前，澳门大学横琴校区和横琴口岸澳门管辖区由全国人大常委会授权澳门特别行政区政府管理，已体现了国家层面的立法授权原则，而合作区整体建设的法治保障，更需要全国人大通过立法明确其法律地位、治理体制和核心规则，确保国家战略意图得到全面贯彻，彰显国家对合作区建设的绝对主导权。

　　尽管广东省可以制定适用于合作区的法规，但以下事项属于国家事权，必须由全国人大或其常委会决定或授权：海关监管制度（如「一线放开、二线管住」），税收政策调整（如进口关税、增值税退税），跨境司法管辖与法律适用，澳门法律在特定区域的延伸适用，国家安全、反洗钱、金融监管等重大制度安排等类似海南自由贸易港的做法。未来若要实现更高水平的制度型开放，制定《中华人民共和国横琴粤澳深度合作区法》将更具权威性、统一性和稳定性。

　　横琴粤澳深度合作区的特殊战略定位、跨法域治理需求以及现行法治保障的局限，决定了其核心法律制度必须由全国人大立法确立。因而全国人大为横琴粤澳深度合作区立法，也是完善我国区域治理法治体系、丰富「一国两制」实践的重要探索。横琴粤澳深度合作区的特殊战略定位、跨法域治理需求以及现行法治保障的局限，决定了其核心法律制度必须由全国人大立法确立。全国人大立法能够彰显国家主权、破解实践难题、统筹各方利益、完善法治体系，为合作区建设提供根本的法律保障，推动合作区实现高质量发展，助力澳门长期繁荣稳定及更好融入和服务国家发展大局。